Überlegungen zur Nutzung von Subventionen für die ländliche Elektrifizierung

Sam Duby / Tobias Engelmeier

Solardorf Rema (Äthiopien), Bild: Stiftung Solarenergie

 

Der fehlende Zugang zu erschwinglicher, zuverlässiger Energie ist ein Hindernis für die Entwicklung, sei es bei der Versorgung von Autoklaven und Zentrifugen in ländlichen Kliniken zur Verbesserung der Gesundheitsindikatoren oder bei der lokalen landwirtschaftlichen Verarbeitung, um den Wert der lokalen Produktion zu erhöhen. Die Afrikanische Entwicklungsbank schätzt, dass 645 Millionen Afrikaner, also fast 60% der Bevölkerung des Kontinents, keinen Zugang zu Strom haben. Mit der rasanten Urbanisierung Afrikas wird auch die Kluft zwischen Stadt und Land immer größer, wobei ländliche Gebiete bei Modernisierungsbemühungen oft vergessen werden. Das so genannte “Bright Light Syndrom”, bei dem die Jugendlichen auf der Suche nach Möglichkeiten in die Städte ziehen, verschärft dieses Problem nur noch.

Die Behebung dieses Ungleichgewichts im Energiezugang wird bei der Ausdehnung des nationalen Stromnetzes auf diese ländlichen Gebiete oft als unverhältnismäßig teuer angesehen. Die Internationale Energieagentur (IEA) schätzt, dass bis 2040 aufgrund der sinkenden Kosten für immer bessere Technologien 70% der gesamten ländlichen Stromversorgung durch netzferne Technologien und Mikronetze bereitgestellt werden. Derzeit werden diese Bemühungen zur Elektrifizierung ländlicher Gebiete weitgehend von internationalen Akteuren des Privatsektors mit geringer oder gar keiner Unterstützung durch die nationale Regierung durchgeführt. Gibt es einen Grund für die Subventionierung des Privatsektors zur Erreichung nationaler Entwicklungsziele? Kann der inländische Privatsektor unterstützt werden, um mehr Geld im Land zu halten?

Subventionen für den Energiezugang sind ein unverhältnismäßig umstrittenes Thema. Forscher schätzen, dass die globale Industrie der fossilen Brennstoffe jedes Jahr mit 5,3 Billionen US-Dollar (6,5% des globalen BIP) subventioniert wird, und doch zieht diese erstaunlich hohe Summe wenig Aufmerksamkeit auf sich. Bei richtiger Umsetzung könnten Energiezugangssubventionen der Katalysator sein, der den aufkommenden ländlichen, netzfernen Sektor in eine schnelle Skalierbarkeit bringt.

Subventionieren oder nicht subventionieren?

Unsere Reise beginnt mit dem, was wohl ein Scheitern von Subventionen war: Brighterlite, ein kommerzielles Unternehmen, das Solar Home Systems (SHS) in Myanmar verkauft, hatte seine Verkaufsstrategie in enger Abstimmung mit der nationalen Regierung und nach genauer Prüfung eines 80 Millionen US-Dollar umfassenden SHS-Elektrifizierungsprogramms der Weltbank geplant. Beide wandten selektiv Subventionen für diese Systeme speziell in Grenzgebieten des Landes an, und Brighterlite beschloss, seinen Handel in andere, nicht grenznahe Gebiete zu verlagern.

Die Probleme kamen, als die Regierung anfing, die Grenzen zu verwischen, wo sie die von der Weltbank finanzierten Subventionen einsetzte und wo nicht. Infolgedessen zögerten potenzielle Kunden in nicht subventionierten Gebieten, ein System von Brighterlite zu kaufen, in der Hoffnung, dass die Subventionen bald auf ihr Gebiet ausgedehnt werden könnten. Schließlich musste sich der ursprünglich aus Norwegen stammende Brighterlite mit einem Verlust von 2 Millionen US-Dollar, der investiert worden war, aus Myanmar zurückziehen.

Sam Slaughter, Mitbegründer des kenianischen Mikrogrid-Unternehmens PowerGen, argumentiert, dass wir “Subventionen annehmen müssen” und dass “ohne Subventionen der afrikanische ländliche Verbraucher einzigartig sein wird: er trägt die vollen Kosten ihrer Stromversorgung, was es auf keinem anderen Kontinent in der Geschichte der Elektrifizierung gegeben hat”.

Wie können also Subventionen so eingesetzt werden, dass sie den Privatsektor unterstützen und nicht verdrängen?

Lektionen aus der Geschichte

” Bislang wurde die flächendeckende ländliche Elektrifizierung durch die finanziellen Hindernisse für eine rentable Stromversorgung in den landwirtschaftlichen Gebieten gebremst…. Zu den finanziellen Hindernissen gehören vor allem das geringe Bareinkommen der Bauern, gepaart mit den hohen Stückinvestitionen, die in Versorgungssysteme erforderlich sind, um nur wenige Betriebe pro Meile der Stromtrasse zu bedienen.”

Wie so oft ist es sinnvoll, sich mit historischen Präzedenzfällen zu befassen. Das obige Zitat, das für die Mikronetze im ländlichen Afrika im 21. Jahrhundert uneingeschränkt gilt, stammt aus einem Forschungsbericht von 1926, der für den US-Kongress erstellt wurde. 1935 gründete Präsident Roosevelt die Rural Electrification Administration (REA). Gabriel Davis, Head of Energy Access bei CrossBoundary, betont: “In den ersten fünf Jahren hat die REA über 227 Millionen US-Dollar an staatlich subventionierten Darlehen (3,6 Milliarden US-Dollar) bereitgestellt, um ländliche Bauern durch die Verlegung von Versorgungsleitungen, die Verkabelung von Häusern und sogar den Bau lokaler Dieselkraftwerke ans Stromnetz anzuschließen.”

Angebot oder Nachfrage unterstützen?

Die Mehrheit der in Afrika praktizierten oder geplanten ländlichen Elektrifizierungsstrategien betrifft heute den privaten Sektor. Eine bemerkenswerte Ausnahme bildet die von der nigerianischen Regierung im Jahr 2016 verabschiedete Verordnung, die sich speziell mit Mikrogrids befasst. Diese Abhängigkeit vom Privatsektor reduziert die Kosten für die Regierung, öffnet aber eine andere Art von Schwachstellen. Wie stimuliert und subventioniert man den Markt, während man gleichzeitig die Effizienz und Kosteneffizienz beibehält, die die Projekte des Privatsektors auszeichnen? Das ESMAP (Energy Sector Management Assistance Program) der Weltbankgruppe argumentiert, dass dies am besten durch Subventionen erreicht wird, die eher auf die Nachfrage als auf das Angebot ausgerichtet sind. Mit anderen Worten, es ist besser, für jede verbrauchte Energieeinheit einen Zuschuss zu zahlen, als jemanden zu bezahlen, der nur für den Bau eines Microgrids verantwortlich ist.

Wir würden dem tendenziell zustimmen. Das Problem, nur die hohen Vorlaufkosten für den Bau eines Mikronetzes zu berücksichtigen, besteht darin, dass es alle Anreize bietet, bevor tatsächlich Dienstleistungen erbracht werden. In diesem Fall Menschen, die Strom für nutzbringende Arbeiten, zur Beleuchtung ihrer Häuser oder zum Beispiel zum Mahlen ihres Mais verwenden. Mit den Worten von ESMAP: “Subventionen der Nachfrageseite funktionieren besser als Subventionen des Angebots, weil sie besser auf die jeweiligen Bedürfnisse zugeschnitten sind und stärkere Anreize für den Ausbau der Stromabdeckung und die Aufrechterhaltung der Leistungen bieten.”

Die Wahrnehmung der nationalen Regierungen und Geber scheint jedoch zu sein, dass nachfrageseitige Subventionen schwieriger umzusetzen sind.

Es ist üblich, dass Versorgungsunternehmen den Kunden eine Anschlussgebühr berechnen, aber diese ist für arme Kunden oft zu hoch und stellt eine Eintrittsbarriere dar, obwohl sie sich die laufenden Strompreise durch Kompensation der bestehenden Energiekosten, z.B. für Kerosin, leisten könnten. Bei der Inbetriebnahme der ersten Mikronetze in armen Fischergemeinden am Ufer des Victoriasees mit SteamaCo verlangen wir von Neukunden immer eine nominale Anschlussgebühr, die deutlich unter den Kosten für den Anschluss liegt. Dies diente eher als Mechanismus zur Sicherung des Engagements denn als Gebühr zur Kostendeckung.

Eine neue Ära der datengesteuerten Subventionen

Ein weniger verbreiteter Mechanismus zur Finanzierung ist die Subventionierung der laufenden Energiekosten. In diesem Fall wird jede vom Verbraucher gekaufte und verbrauchte Energieeinheit subventioniert. Dies führt in der Regel zu niedrigeren Kosten für den Anwender, was zu einer höheren Akzeptanz und Nachfrage und zu verbesserten Einnahmen für den Betreiber führt. Obwohl dies wahrscheinlich der direkteste Weg ist, um die anhaltende Nachfrage nach Energiedienstleistungen anzuregen, ist er nicht weit verbreitet. Dafür gibt es eine Reihe von Gründen, vor allem die technische Komplexität der Förderung multipler Mikrozahlungen.

Heutzutage konsumieren jedoch eine große Anzahl ländlicher Energieverbraucher ihre Energie über hochentwickelte, internetfähige intelligente Zähler. Dies macht das Microgrid-Geschäftsmodell nicht nur grundlegend praktikabel, sondern bedeutet auch, dass jede Wattstunde Energie, die jeder einzelne Kunde verbraucht, nahezu in Echtzeit eingeloggt wird, und vor allem, dass die Kunden über MPesa und andere mobiltelefonbasierte Zahlungskanäle sehr geringe Mengen an Strom im Voraus kaufen können. Das bedeutet, dass ein Chapati-Verkäufer im ländlichen Kenia ein paar Knöpfe auf seinem alten Nokia-Telefon tippen kann und wenige Augenblicke später erhält sein intelligenter Zähler die Gutschrift und die Lichter auf seinem Chapati-Stand erwachen zum Leben.

Das Aufkommen des mobilen Bezahlens

Die Präsenz mobiler Zahlungsdienste über das gesamte Spektrum der netzfernen Energiezugangswege von SHS bis Microgrids hinweg reduziert die Komplexität enorm.

Wenn Nutzer für Dienste über ihr Telefon und eine lokale mobile Bezahlplattform (Mobile Money) bezahlen, werden die Daten über die Zahlung an einen Dritten (den Betreiber der mobilen Plattform) weitergeleitet. Damit wird ein transparenter Zugangspunkt für eine ergebnisorientierte Förderung geschaffen. Warum wurde dies dann nicht als Subventionsmechanismus genutzt? Ein Problem ist natürlich, dass nicht alle ländlichen Elektrifizierungssysteme digitalisierte Pay-As-You-Go-Mechanismen beinhalten, obwohl Bezahlung mittels Mobil Money in Ländern wie Kenia allgegenwärtig ist.

Ein weiteres Problem mit diesem Mechanismus scheint in den Prozessen der traditionellen Förderorganisationen zu liegen. Eines der inhärenten Probleme einer nachfrageseitigen Subvention, die entweder die Kosten für den Anschluss ganz oder teilweise übernimmt oder die laufende Energiebeschaffung subventioniert, ist die Unfähigkeit, vorherzusagen, wie viel durch das System ausgegeben wird. Die Nachfrageentwicklung ist unvorhersehbar. Für ein Unternehmen mit strengen Ausgabenzielen ist dies ein riskantes Unterfangen und natürlich keine erste Wahl für eine Intervention.

Über die Notwendigkeit einer Zusammenarbeit

Es gibt ein Argument für “hybride” Ansätze, die die besten Aspekte beispielsweise des öffentlichen und privaten Sektors nutzen können, um eine universelle Elektrifizierung zu erreichen. Ein Beispiel für einen hybridisierten Ansatz ist die Public Private Partnership (PPP). Ein PPP kann auf verschiedene Weise funktionieren, aber lassen Sie uns die Rolle der Konzessionen betrachten. In diesem Zusammenhang ist eine Konzession die Erteilung einer Lizenz an einen privaten Betreiber, um sein kommerzielles Geschäft im Rahmen der Zuständigkeit der Regierung und unter bestimmten Voraussetzungen zu betreiben. Dies ist, mit anderen Worten, ein staatlich sanktioniertes (und kontrolliertes) Privatunternehmen.

Typischerweise ein angebotsseitiger Mechanismus, historisch gesehen, scheint dies ein effektives Modell für die Elektrifizierung zu sein. Eine Studie von Gassner et al. aus dem Jahr 2009 über 250 Elektrizitätsunternehmen in 50 Ländern ergab, dass die höchsten Elektrifizierungsraten von ehemaligen Stadtwerken erreicht wurden, die heute privatisiert und im Rahmen eines Konzessionsmodells betrieben werden. Diese Versorgungsunternehmen haben in der Regel die Endverbraucher mit einer 29% höheren Rate ans Stromnetz angeschlossen als ihre öffentlich-rechtlichen Kollegen.

Der Schlüssel zum Erfolg eines konzessionsbasierten Modells scheint die sorgfältige Gestaltung und Verwaltung von Anreizen zu sein. Ein bemerkenswertes Beispiel für dieses gute Funktionieren kommt aus Chile, das seinerzeit eine ländliche Elektrifizierungsrate von nur 50% hatte. Um diesem Problem zu begegnen, startete die nationale Regierung ein Programm zur Förderung privater Unternehmen für jeden ländlichen Nutzeranschluss. Bieterunternehmen wurden ermutigt, Vorschläge an die Regionalregierungen zu richten, die die endgültige Auswahl getroffen haben. Die Regionalregierungen erhielten ihre Steuerzuweisungen von der nationalen Regierung nur dann, wenn die Elektrifizierungsziele erreicht wurden. Auf diese Weise wurden die Regionalregierungen dazu veranlasst, nur Auftragnehmer auszuwählen, die niedrige Verbindungskosten mit effektiven Verbindungsraten kombinierten.

Das uralte Problem bei Konzessionen ist natürlich die Gefahr von unzulässigem Einfluss, Korruption und Absprachen bei sektoralen Regierungsentscheidungen und der Vergabe von Konzessionsverträgen. Häufig werden Programme wie das oben genannte chilenische Beispiel extern finanziert (in diesem Fall durch vergünstigte Kredite der Weltbank und der Interamerikanischen Entwicklungsbank), und diese hohen Summen sind ein verlockendes Ziel für betrügerische Regierungsbeamte.

Ein Ansatz eher als eine Lösung

Es gibt natürlich kein Wundermittel oder eine Universallösung. Alle diskutierten Ansätze haben Vor- und Nachteile, je nachdem, wie und wo sie eingesetzt werden. Das legt daher nahe, dass ein Mehrwert aus der kontinuierlichen Dokumentation und Verbreitung von Best Practices und der Entwicklung von Open-Source-Toolkits gewonnen werden kann. Diese sollten im gesamten Spektrum des Energiezugangs zugänglich sein und genutzt werden: von Entwicklern intelligenter Zähler, die Transparenz in ihre Systeme bringen, bis hin zu von Geldgebern finanzierten Projekten, die sich mit der Verwendung von Satellitenbildern und Algorithmen befassen, um das Potenzial ländlicher Standorte für kommerzielle Off-Grid-Projekte zu erfassen. Diese Instrumente sind auch für Regierungen nützlich, die versuchen, die Elektrifizierungsraten im ländlichen Raum durch kosteneffiziente Mechanismen zu erhöhen, um die Rentabilitätslücke zu schließen und den Weg für die kommerzielle Expansion in die ländlichen Elektrifizierungsmärkte zu ebnen.

Die gute Nachricht ist, dass mit weiter sinkenden Technologiekosten (insbesondere für Photovoltaik und Energiespeicherung) und besseren Möglichkeiten für die Gestaltung, Umsetzung und den Zugang zu einem differenzierten Spektrum von Subventionen Reibungspunkte verringert und Hindernisse abgebaut werden. All dies trägt natürlich zur laufenden Aufgabe bei, die bisher ohne Stromversorgung lebenden Menschen mit sauberen, modernen Energiedienstleistungen zu versorgen.

Tobias Engelmeier, Geschäftsführer und Gründer der TFE Consulting GmbH / Sam Duby, Africa Director, TFE Consulting GmbH

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